改革开放以来，我国的城市化进程不断加快，在推进城市化进程中，地方政府投融资平台，即城投，起到了至关重要的作用。经过多年的发展，虽然城投公司的职能边界历经变迁，但却坚持着不变的使命和底色，那就是为城市提供公共物品，培育产业，通过产城融合促进城市健康发展。近年来，国家出台了多项政策和规划，在这些文件中，国家对于城市发展提出了新的要求，指明了新的发展方向。特别是三年疫情后的今天，世界形势、国内形势都发生了巨大变化，用“恍若隔世”来比喻一点也不为过。城投在这个关键时刻，其作用似乎不只是城乡建设这个层次了，应该上升到金融安全、粮食安全、科技安全的层次来考量城投。这些对于城投公司来说首先是重大的发展机遇，但要抓住这些机遇城投公司也面临着严峻的挑战，在分析机遇和挑战之前，我们要先梳理河北的城投发展现状，然后分析机遇和挑战，最后提出个人对于城投发展的几点建议。

中国的第一家城投是上海的久事公司，目前已经是具有AAA资信的大型国有集团公司。当时国务院以"国函(1986)94号"文，批准上海采取自借自还的方式，利用外资32亿美元。此项政策就叫"94专项"。为确保"94专项"的运作成功，上海市政府作了一个意义非凡的决定:尝试利用经济手段，通过成立专门的经济实体，对"94专项"进行统一的资金筹措、调剂和管理。1987年12月30日，上海久事公司应运而生，取名"94"谐音。这项改革在城投史上不亚于安徽凤阳小岗村1978年18户农民私自开始的农村土地包产到户。

随后，城投就伴随着改革开放时好时坏一直走到今天。尤其2008年金融危机，中国启动了4万亿的救市计划，城投在全国如雨后春笋般发展起来。可以说，只要是由政府主导的项目，背后几乎都能看到城投的影子。

河北的政府投融资平台起步晚、规模小、实力差。特别是一些县最近三四年才注册组建，比沿海省份晚起步二三十年。目前，河北省没有一家进入全国区县城投公司前100强，没有一家区县城投资产超过300亿的。据我省城投协会分析，河北省县级政府投融资平台公司资产超50亿的不过20家。存在的主要问题是小、散、弱、差、少。

1.小，表现在资产规模小，注册资金少。多数平台公司资产在10-20亿元，注册资金几千万元，很少超过10个亿的。2.散，表现在资产分散在几个平台，没有整合起来，分属不同的行业主管部门。一些区县光平台公司就有4-5个。3.弱，表现在企业经营管理能力弱。多数平台没有形成现代企业治理体系，普遍存在政企不分、事企不分问题。4.差，表现在资产质量差，资产负债率高，营业利润差，偿债能力差。5.少，表现在AA级以上能够发行债券、直接融资的优质平台寥寥无几，融资数量少。截至2021年6月，全国发债城投平台共有2903家，河北省33家，仅占1.1%。河北省大部分县区缺少一个强有力的投融资主体，以投融资平台公司为代表的国有资本投资运营主体因自身市场化融资能力和资本运作能力有限，在统筹协助县域政府推进各类投资项目上仍有较大的提升空间。

1.城投已成为拉动经济的重要主体

当前，拉动经济的三驾马车不同程度受到打击。外贸出口大幅下滑，低端出口型制造业转移东南亚已成定势。受地产、疫情、国内外形式等因素影响，消费需求和民营投资意愿不足。短期看，要完成全年5%的增长目标（河北设定的目标为6%），只有靠增加投资这一架马车，并且要靠政府投资和国有企业投资，而城投平台是主要投资主体之一。

2.城投在区域经济发展中的作用已形成共识

虽然城投在我国城市化过程中起着不可或缺的作用，但一直存在诟病，尤其在北方地区。可喜的是，近几年北方各地领导对城投的认识越来越清晰，也越来越重视。比如，2020年陕西省出台《关于加快市县融资平台公司整合升级推动市场化投融资的意见》、2023年初安徽省出台《关于印发进一步盘活存量资产扩大有效投资实施方案的通知》，合肥建投模式受到全国推崇，石家庄将77家国有企业按照5+2方案进行重整后立竿见影，马上成为城市建设和产业投资的重要力量。

3.金融机构和国央企都把城投作为重要的合作伙伴

我国的所有制形式决定了金融机构、国央企和城投的企业性质一样，都是国有企业。金融机构和国央企之所以愿意和城投合作基于以下三点：一是城投的背后是地方财政；二是不涉及国有资产流失；三是目标一致。

4.新业态、新项目、新方向已成为城投的主战场

一是新基建潜力巨大。“十四五”规划指出“统筹推进传统基础设施和新型基础设施建设，打造系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系”，根据中国信息通信研究院测算，“十四五”期间我国新基建投资将达到10.6万亿，占全社会基础设施投资10%左右。城投企业在基础设施建设方面参与较多，经验丰富，虽然新基建项目投资回收期偏长，但运营期间现金流稳定，整体风险较小，预计未来该领域将是城投企业参与的主要方向。二是城市更新成为新常态。2021年，城市更新首次被写入政府工作报告，并列入十四五规划，“二十大”报告也提到“实施城市更新行动”，城市更新已经上升到国家战略。根据测算，截至目前，中国房地产总市值约为496.15万亿元，按照2%的城市更新转化率，城市更新或将带来约10万亿元的巨大市场。对于城投公司来说，从全国各地城市更新政策来看，城市更新绝大多数是市场化、经营性项目，不涉及新增隐性债务问题，这正也是城投公司转型化债的有效合法途径。但城市更新涉及多部门、多业态，投资规模大、回收时间长，且要兼顾公益性项目，这是一般市场主体不愿意冒的风险。同时，城市更新涉及到的土地一级整理、市政基础设施建设，与城投业务吻合，另外，城投公司自身常年积累的土地，通过城市更新可进行盘活，实现土地的增值收益。三是乡村振兴空间广阔 。二十大报告指出“要牢牢守住十八亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田…统筹乡村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村。”国土资源部划定的永久基本农田的面积是15.50亿亩，河北省永久基本农田面积7725万亩，全部建成高标准农田，将是一个非常大的市场。我国农村基础设施薄弱，服务水平落后，建设宜居宜业和美丽乡村任务艰巨。但对于城投来说，是一个不可错过的发展机遇。四是双碳领域大有作为。国务院陆续发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和《2030年前碳达峰行动方案》等政策，城乡建设是碳达峰的重要环节，其中，基础设施领域作为城乡建设重点环节是城投企业转型破局的机遇所在，包括能源基础设施、环境基础设施、交通基础设施、社会性基础设施等。2020年，生态环境部公布的《碳排放权交易管理办法（试行）》开始施行，城投企业在开展绿色基础设施领域建设的基础上，可积极开展碳交易，拓展资金来源。五是以县城为重要载体的城镇化建设创造产业发展机遇 。2022年5月，国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，提出“到2025年…特色优势产业发展壮大，市政设施基本完备，公共服务全面提升，人居环境有效改善，综合承载能力明显增强，农民到县城就业安家规模不断扩大，县城居民生活品质明显改善。”,重点是要引进产业，并以此为中心，提升基础设施和公共服务能力。对于城投企业来说，县城基础设施建设和运营、产业园区的建设和运营将是一次重要的发展机遇。六是盘活存量资产，首当城投 。经过多年投资建设，市政基础设施领域积累了庞大的资产规模，但资产利用效率普遍偏低、资产维护规划不科学、需求管理应用不合理为存量资产运营提供了广阔空间。盘活存量资产的方式包括：股权转让、经营权转让（TOT），发行资产支持证券（ABS）、资产支持票据（ABN），以及基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等，通过合理使用存量资产盘活工具，可有效提升资产使用效率。

城投公司在新形势下的主要挑战包括如下四个方面：

1.认识仍不到位、不统一的挑战

长期以来我省对国有投融资平台建设和管理重视不够，各级领导对投融资平台在城市建设和运营、产业培育和发展中的重要作用缺乏全面统一的认识。《孙子兵法》有云“上下同欲者胜”，认识不统一，达不成共识，投入的精力和资源就会分散，无法达到集中力量办大事的目标。同样，对于城投的作用、定位、未来发展的机遇认识不到位，就无法深入挖掘城投在面对各种机遇时的价值，也就无法更好的承接地区发展的战略和布局。

2.面对机遇如何融资的挑战

面对以上发展机遇，对于城投来说，最大的挑战就是如何拓展融资渠道，创新融资方式，降低融资成本，以承接迎面而来的机遇。

3.造血功能不足的挑战

城投公司尽管资产规模巨大，但这些资产往往是公益性的城市基础设施，不仅盈利能力弱，而且是城市建设融资的载体，承担着巨额的债务。由于难以形成稳定的收入来源，自身造血功能不足，城投公司往往不具备偿债能力，完全依靠政府财政安排的还贷准备金，增加财政还贷压力。随着需求放缓，城投公司的融资平台角色不断被弱化，甚至逐步被取消，地方政府不能再用旧模式对其进行“输血”，企业陷入生存危机。

4.核心能力不够的挑战

城投公司往往在融资和建设业务上积累了丰富的经验，但这些业务本质上更像是政府交办的任务，业务运作的背后有政府的强力支撑，市场化属性弱，导致市场竞争能力、团队整体作战能力偏低。尤其是在人才方面，未形成市场化的选人、用人机制，随着城投公司市场化转型和纵深发展，经营性业务单元越来越多，继续沿用原来用人机制根本无法满足未来发展。但在面对城市更新升级、乡村振兴、双碳等出现的新需求，迫切需要城投公司开发新的业务方向和产品线，组建新的组织和团队，建立充足的人才储备，逐步培养新的核心竞争力，然而“坐等靠”惯性下的城投公司往往力不从心，转型滞后。

1.从省级层面加强领导，统一思想

专门成立河北省投融资平台转型建设领导小组，领导小组成员单位由发改、财政、金融、审计、自然资源、住建、农业农村、水利、交通、环保等多部门组成，领导小组办公室设在发改委，负责督促督导各地投融资平台规范发展，在不增加政府隐性负债的前提下做大做强，提高市场投融资能力。

2.加强对市县主要领导的培训，加深认识

政府投融资平台转型建设涉及面广、难度大，是深化体制机制改革的难点之一，是“一把手”工程，是各地领导班子和城投企业管理者亟需补上的一课，所以要加强对市县主要领导干部、城投企业管理者的培训力度，并邀请有实操经验和熟悉我省情况的专家授课，同时鼓励社团组织、第三方机构积极参与政府投融资平台转型建设和咨询工作，解决我省平台公司普遍存在的人才和智力瓶颈。

3.建立对标机制，学习先进经验

坚持问题导向和发展导向，市县及城投企业要建立对标机制，组织深入学习其他省市县、城投企业在转型升级、投融资、资产资源整合、产业发展、能力提升等方面好的经验做法，弥补自身短板，积极探索新的发展思路，提升发展理念。

1.分类布局，整合升级

坚持少而大的原则，一般县域集中力量发展一个综合性投融资平台公司，县级市和产业大县可建2平台，现有多个平台公司的要整合为1-2个公司。在资产规模方面，一般县区平台资产要达到50亿以上，信用评级达AA级；县级市和产业大县的平台规模要达到100亿以上，信用评级达AA+级；重点支持一批经济大县的平台公司资产达到300亿以上。积极推行“以市带县”模式，由市级平台通过参股、业务整合等方式带动县级平台公司；鼓励将县级平台并入市级平台，向县级平台多渠道增信，探索通过市级统贷、县级用款模式扩大融资规模。

2.整合资源，盘活资产，归集发展

市县要理清国有资产权属关系，可将年度预算资金、国资经营收入、特许经营权、收费权、优质国企股权等注入平台，条件成熟的可引入社会资本作为战略投资者，优化平台资产负债表。将政府的特许经营的水电气暖讯等路由资源、燃气站、加油站、道路运行权、广告位等资产装入平台公司。县政府要全面清查已建成的非公益性资产，按照“应划尽划”的原则逐步划入平台。积极依托平台实施政府投资项目，市县本级政府投资预算资金可注入平台作为资本金，增加平台资产规模和融资能力。可将机关事业单位的低效资产和可经营性资产通过平台公司盘活，扩大平台公司的资产和现金流。全县所有政府投资资金、包括上级专项资金，由县委县政府进行整合，按照资金渠道不变、投资方向不变的原则统一纳入平台公司。适当提高负债率。要用平台资产撬动更多的资本促进区域发展，要发挥杠杆作用，通过发债、贷款、股权投资等扩大资产规模；通过处置政府投资项目，转让国企部分股权等方式，筹集资金用于增加平台注册资本或新建项目资本金。

3.深化改革，激活城投企业活力

（1）积极稳妥推进混合所有制改革。

重点完善分层分类、稳妥推进和深化混合所有制改革。调整工作重点，从重“混”到重“改”。积极引入战略性投资，推动资产证券化进程，提倡员工持股等新形式、新内容。

（2）完善中国特色现代企业制度建设。

重点推进政资分开、政企分开，确立明确的权责制度。促进完善法人治理体系，实现公司管理的规范化与科学化。加强董事会建设，增强企业的向心力。保障经理依法行权履职，提升现代企业的管理效率。健全企业内部制度体系，保障企业员工的合法权益。

（3）深化市场化经营机制改革。

重点完善经理层任期制与契约化管理，推进市场化选聘职业经理人。完善市场化用工机制和分配机制，保证有序的竞争环境。建立人力管理体系，规范人才引进、培养、薪酬绩效、考评等工作流程，创新机制，加强人才储备。建立和完善中长期激励机制，提高企业经营活力。

1.政府任务项目化，项目市场化

将城市公共设施建设、公共服务提升、城市更新以及政府提出的部署要求转化为城投的工作任务，坚持“编规划就是编预算”的项目实施理念，将工作任务项目化管理，更加注重规则与程序、过程与效果、成本与效率、目标与责任。

2.做好重大项目的储备和精准策划

一方面城投企业要多种渠道获取优质项目，实现投资项目多元化，包括政府投资、PPP项目以及综合性项目，另一方面城投企业要着重培养重大项目的储备策划能力，争取将项目纳入各项重点，全面策划，超前策划，高质量推进项目前期工作及相关评审与报批，为区域可持续和高质量发展储备重大优质项目。

3.落实项目全生命周期优化管理

城投企业要提升项目全生命周期管理能力，将开发设计与投资建设、运营维护、资产管理等因素统筹考虑，健全政府项目投资决策、融资和偿债机制。与过去投融资管理方式相比，不仅强调项目前期论证、投资决策的过程，还要更加突出在融资、建设和偿债等环节的管理。通过打造从战略出发、全过程管理的闭环投融资管理体系，逐步建立起“谋划、策划、规划、计划”的“四划”有机衔接的理论架构和方法体系，以保证项目投资计划能够满足城市发展需要

1.完善政银企对接机制，发挥银行主渠道作用

定期向金融机构提供基础设施项目融资需求项目清单，引导鼓励金融机构加大贷款投放力度。充分发挥商业银行、政策性银行及各类金融租赁、信托、保险等非银行金融机构优势，用好政策性金融工具项目资本金贷款，加大融资支持力度。通过直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式，安排财政性资金或地方政府专项债券，促进项目的经营性现金流与贷款条件相匹配。

2.提升信用评级，降低融资成本

地区经济相当于城投的外部环境，除了当地政府的专项支持外，营收、资产规模、偿债能力的提升都是评级公司比较关注的。因此，在区域政府的支持下，通过优化配置实现资产规模更大，质量更优，结构更强，就可以进一步以核心资产为杠杆，实现资源整合，提高信用等级，发挥国有资本投资运营职能。

3.推进直接融资，发挥资本市场作用

大力发展债券融资、吸引各类投资基金参与投资，盘活基础设施资产，发挥资本市场的作用，鼓励支持平台公司充分运用企业债券、公司债券、银行间债券市场非金融企业债务融资工具加大直接融资规模。推动股、债、基、资四联动，全方位为基础设施开展融资。选择部分高速公路、地铁、水厂、污水处理厂、物流仓储等现金流比较充沛的项目，采取REITs、PPP、ABS等方式盘活融资。实施项目公司模式融资。吸引央企、国企及民企的资本金投入和运营管理，形成多层次、多元化投融资格局。鼓励县级政府投融资公司广泛吸引民间资本,支持民间资本发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金。

1.促进央地合作、省市县国企合作

央企作为服务国家战略、履行社会责任的主力军，在资金、技术、人才等各方面均拥有显著优势。城投公司需充分借助与央地合作契机，全力推动与央企在多领域、宽角度、全方位开展合作：一是在城市建设、运营维护、精细化管理等传统领域加强合作；二是在生态环保、新能源、数字产业等新兴领域共谋发展；三是在深入推动央企参与优质企业混合所有制改革。

省、市国企在加大跨区域、跨行业领域项目投资和统筹方面具有特别优势，省、地合作，市、地合作也是未来城投发展的趋势之一。

2.构建地方政府与城投命运共同体

在当下经济逆周期、国际环境动荡、积极促进国内经济循环的大背景下，城投承载了地方政府调节市场、调节产业、托底经济、市场化运作政府投资项目的重要功能。从这个角度上来看，如今的城投与地方政府是“一体两面”的，两者的发展目标是高度趋同、高度一致的。因此城投公司要积极承接地区发展任务，深度融入地区发展进程，地方政府也需要在政策、资源等方面给予城投公司更多支撑，共同构建城市发展的命运共同体。

3.与产业链上下游头部企业加强合作交流

城投企业要结合自身优势，与上下游企业就开展合作的模式和相关行业政策加强合作交流，推动实现资源共享、优势互补、合作共赢。